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论美国的土地发展权制度及其对我国的启示
          作者:刘国臻 来源:  发布时间:2015/2/20 20:37:53
 

内容提要:美国土地发展权制度取得了巨大成功。二十世纪中叶,美国在实行土地用途管制制度的基础上,设置了土地发展权,并通过土地发展权移转和土地发展权征购两种制度加以运作,具有注重效率、引入市场机制和土地发展权私权性的特点,对于我国目前土地使用性质改变而产生的发展性利益的分配和权利归属法律制度的构建具有重要借鉴价值。 


    在美国,土地发展权已经成为一项可以与土地所有权分离而单独处分的财产权。自1968年和1974年美国分别建立土地发展权移转制度和土地发展权征购制度以来,土地发展权制度发挥了巨大作用。随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善,城市化进程的加快致使土地使用性质改变,由此而产生的发展性利益分配和权利归属越来越成为人们关注的热点和难点问题。而我国现行的土地权利体系中还没有配置土地发展权。因而,探讨美国土地发展权制度的来源、运作、特点及启示,对完善我国土地权利体系的法制建设,落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策大有裨益。

    一、美国土地发展权制度的来源

    土地权利体系随着社会经济条件变化而不断丰富。二十世纪上半叶美国经济迅猛发展,城市化速度加快,人口(包括移民)的大量增加,促使不堪重负的城市急剧向外扩张。城市向外扩张,占用大量农地,给城市周边的土地(特别是耕地)保护带来巨大压力。在地价快速上升的同时,农用地迅速减少。美国东部以农业为支柱产业的佛罗里达州,农地流失的速度十分惊人。佛罗里达州的马纳提县(Manatee County)每年流失的农地5000到7000英亩。在西部的加利福尼亚州,传统农地以每年5万英亩的速度减少。1 在美国,农地的流失并不是个别地区的特殊问题,而是全国各地都面临的普遍问题,不过有些地区更加突出。在流失的农地中,又以优质耕地居多。在经济迅猛发展、城市化、人口急增引起农地迅速减少的同时,也引起风景资源、野生动植物、公众健康等问题。

    为了解决上述问题,早在二十世纪二、三十年代,美国政府学习德国土地用途管制的做法,强化政府对土地利用的管理。美国土地用途管制的主要内容是:规范土地利用,控制土地利用容积率,控制城市规模的不断扩大,保护农地特别是耕地,同时保护环境。2 为此,美国联邦政府制定了相关法律,如1936年出台了《水土保持和国内生产配给法》( Soilconservation and Domestic AllotmentAct) 。美国是联邦制国家,地方立法在美国整个法律体系中占居重要地位。在土地利用管理方面,州政府直接参与土地利用管理。与联邦政府相比,各州政府的土地利用管理,特别是农地保护的立法更加具体和详细,但联邦政府和各州土地用途管制的立法并未达到保护农地的预期作用。到二十世纪六十年代,美国政府(主要是各州及地方政府)逐渐意识到土地用途管制制度对减少农地流失,控制城市建设对郊区农地的蚕食作用不明显。农地流失状况仍然很严重,在采取土地用途管制制度较早的新泽西州,农地仍以每年1万英亩的速度减少。马里兰州的豪哥马利县(Montgomery County) ,到二十世纪六十年代末仍然失去了18%的农地。美国农地流失不仅仅体现在面积方面,而且体现在农用地越来越被分割成小块土地和优质耕地大量减少。

    土地用途管制制度不能完全奏效的一个重要原因是其缺乏激励机制。政府要求农地所有者按照规划不对土地进行开发,或不允许出售给房地产开发商,但并没有给予农地所有者以经济上的补偿。农地所有者认为,政府的土地用途管制制度不仅使他们背上了不公平的负担,而且侵犯了他们的私有财产权,越来越多的农地所有者对政府土地用途管制制度不满。二十世纪六十年代末,美国政府在实行土地用途管制制度的基础上,仿照英国的做法,设置土地发展权,建立了土地发展权制度。土地发展权制度实施40余年,遍及全美国。

    土地发展权的基本观念是发展土地的权利,是一项可与土地所有权分割而单独处分的财产权。进一步说,所谓土地发展权,就是土地变更为不同性质使用之权,如由农地变更为城市建设用地。创设土地发展权后,其他一切土地的财产权或所有权以目前已经编定的正常使用的价值为限,也即土地所有权的范围,以现在已经依法取得的既得权利为限。至于此后变更土地使用类别的决定权则属于发展权。3 这一构想最初源于采矿权可与土地所有权分离而单独出售及支配。由于土地发展权创设的主要目的在于保护农地,保护自然资源,保护生态环境,保护社会公共利益,因而土地发展权又称为农地发展权。4

    美国土地发展权归土地所有者拥有,并通过两种制度运行,一是土地发展权移转( Transfer of Develop2ment Right,简称TDR) ;二是土地发展权征购( Purchase of Development Right,简称PDR) 。随着社会经济发展和可持续发展思想的深入人心,美国土地发展权制度由最初的保护农地特别是耕地,扩展到保护生态环境和有历史意义的建筑、界标、风景资源等。

    土地发展权移转的观念起源于集中建筑群的做法。土地发展权移转由土地使用受限制的土地所有者将其土地上的土地发展权转让给受让人,土地发展权受让人因此获得土地发展权并支付对价。土地发展权受让人将购得的土地发展权与自己土地上的土地发展权叠加,可以对自己拥有的土地进行额外的开发。土地发展权移转采用市场机制,其功能在于保护优质农地、环境脆弱地等。1961年,美国学者杰拉尔德·劳埃德(Gerald L loyd)首先提出土地发展权移转的思路。1968年美国纽约市的《界标保护法》(Landmark p reserva2tion law)第一次规定了土地发展权移转。该法规定,禁止改变或拆毁具有历史意义的界标,但允许界标土地所有者将界标所在土地的土地发展权转让给其他人。5 新泽西州颁布了专门的《土地发展权移转法令》( State Transfer of Development RightAct) 。到2003年12月,美国有160个区域建立了土地发展权移转制度。6

    土地发展权征购是由美国各州及地方政府出资,用公共资金从土地所有者手中购买土地发展权,从而将该土地发展权掌握在政府手里。一般而言,政府也不开发;土地所有者将土地发展权出卖后,仍然保留农地继续耕种,但没有改变土地用途、求得更大发展机会的权利。土地发展权征购的主要目的在于保护农地,特别是城市周边的优质耕地。1974年纽约州的索霍尔克县( Suffolk County)首先推行土地发展权征购制度。随后,马里兰州、马萨诸塞州等也相继建立了土地发展权征购制度。到2003年末,美国共有23个州建立了土地发展权征购制度。
 
    二、美国土地发展权制度的运作

    (一)土地发展权移转制度的运作

    土地发展权移转制度运作的第一步是划定土地发展权转让区( Sending areas)和土地发展权受让区(Re2ceiving areas) 。土地发展权转让区是根据规划需要保护的区域或者禁止进行商业开发的区域,通常是自然环境脆弱的地区、开阔空间、农业用地、野生动植物栖息地、历史性建筑等。被划定为土地发展权转让区内的土地所有者有两种选择:一是保留土地发展权(不转让土地发展权) ,只按原规划规定对土地进行使用;二是转让土地发展权,获得经济补偿。转让土地发展权后的土地已没有土地发展权,土地的具体用途范围被明确下来,土地所有者可以继续耕种,但不能改变用途,求得更大发展机会,如不能开设工厂、修建房屋等。土地发展权受让区是根据规划可进一步进行土地开发的区域,通常是城市中心地带。根据美国法律规定,设定土地发展权受让区须符合三个条件:一是土地发展权受让区可供开发的土地发展权单位要多于可供购买的土地发展权单位;二是土地发展权受让区的基础设施有容纳进一步开发的承受力,即土地发展权受让区要有足够的道路、供排水系统、污水处理系统和学校等,或者有容纳新增基础,满足进一步开发需要的能力;三是土地发展权受让区新增开发规划必须与土地规划及经济发展规划相一致。7

    土地发展权转让区和土地发展权受让区划定后,政府就要确定土地发展权的价值。土地发展权的价值是该土地包含土地发展权在内的全部价值与不包含土地发展权在内的土地价值之差。各地方对土地发展权具体价值的确定都有一个通用的计算公式。通用的计算公式是把土地发展权转换成土地发展权受让区一定的建筑密度。土地发展权移转制度使土地发展权转让区土地得到保护的同时,使土地所有者得到一定经济补偿;而土地发展权受让区的房地产开发商通过受让土地发展权,可以实现在其原土地上进行额外土地开发的目的,从而获取更多的开发利润。

    美国不少地方设立了土地发展权移转银行。土地发展权移转银行从土地发展权转让区的土地所有者处购买土地发展权,储存起来,然后在时机成熟时将土地发展权卖给土地发展权受让区内进行额外土地开发的土地开发商。土地发展权转让银行的启动资金由政府注入(也有的地方利用私营土地基金) 。土地发展权移转银行出售土地发展权所得收入作为周围资金,用于此后的土地发展权买卖。土地发展权移转银行作为购买、持有、出售的发展权的机构,起到建立一个土地发展权移转市场的作用,能够稳定人心,使土地所有者对该制度充满信心;开发商可以在需要时购买到土地发展权。新泽西州是实行土地发展权移转制度比较成功的州之一,该州于1993年设立了土地发展权移转银行。8

    (二)土地发展权征购制度的运作

    土地发展权征购制度的运作通常在地方政府层面。尽管各地在土地发展权征购制度运作上存在一定差异,但总的来说,在以下方面是一致的。

    申请与初步审查。土地发展权征购制度运作的第一步是,由拟出售土地发展权的土地所有者向当地政府农业(资源)保护委员会提出申请。由农业(资源)保护委员会对拟出售的土地发展权进行审查。审查的主要内容是,拟出售土地发展权土地的基本情况,特别是土地用于农业生产的面积。有的州规定,拟出售土地发展权的土地用于从事农业生产专用的面积必须达到51%以上。

    综合评估与价格确定。拟出售土地发展权的土地所有者向当地政府农业(资源)保护委员会提交的出售土地发展权的申请经过初步审查后,由农业(资源)保护委员会对有关土地进行综合评估。综合评估的内容主要是,土地的生产能力是否适合农业产品生产,能否维持长期生产;与其它相关土地的距离和周围环境以及土地的历史特色等。综合评估决定该土地适合土地发展权征购后,农业(资源)保护委员会进一步确定土地发展权价格。土地发展权价格是该土地包括土地发展权在内的全部权利的市场价格减去不包括土地发展权在内的土地权利的市场价格之差。各地都有一个基本的计算公式,供农业(资源)保护委员会评估使用。有的地方在土地发展权的价格方面允许土地所有者与农业(资源)保护委员会进行谈判,协商确定土地发展权价格。

    签约。土地发展权价格确定后,征购双方就土地发展权征购事宜的其他条件和细节进一步谈判。这些条件和细节包括允许土地所有者将来在该土地上为特殊目的(如子女居住用)建造一定房舍;或者土地所有者可以在土地上从事的其他有关活动。总之,双方可以约定具体条款以符合不同土地的不同情况。征购双方就所有条件和细节达成合意后签字。经签字的土地发展权征购协议具有法律效力。

    备案与监督。土地发展权征购协议签字生效后要进行备案。为了保证受保护的土地能够按土地发展权征购协议约定的条件进行保护,在土地发展权征购后,由农业(资源)保护委员会对受保护土地的使用情况进行监督。土地所有者仍然拥有土地所有权并占有土地从事农业生产,只是不能违背土地发展权征购协议约定的对土地开发使用方面的限制。土地发展权征购后,土地所有者仍然可以出售土地所有权。不论土地所有权转让多少次,新的土地所有者都必须遵守土地发展权征购协议约定的土地使用限制条件。

    资金来源。土地发展权征购的资金来源主要有两个途径:公共资金和非公共资金。公共资金占绝大部分,主要由以下几部分组成:一是联邦政府和地方政府相应的资金项目,如联邦政府的“农地保护基金”,密执根州的“农业基金”等;二是各级政府的财政拨款;三是债券发行;四是税收;五是彩票收入。非公共资金包括一些非赢利性组织和企业或个人捐助的资金。

    土地发展权征购制度运作的资金一般来源多个途径。例如,加利福尼亚州的索诺马县( Sonoma county)的土地发展权资金既有税收来源,也有其它公共资金来源。马林县(Marin county)土地发展权资金既有州政府的拨款,也有一些基金会的捐助。9 宾夕法尼亚州土地发展权制度运作的资金还有发行的债券。10

    三、美国土地发展权制度的特点

    研究美国土地发展权制度的特点,不仅有助于理解美国土地发展权制度,而且对我国土地权利体系的法制建设也有所帮助。笔者认为,美国土地发展权制度有如下特点:

    (一)制度设计的价值取向注重效率

    制度设计的价值取向对制度内容的构建具有决定性影响。英国实行土地私有制,英国90%左右的土地为私人所有,为防止因无土地或土地的多少及区位的差异而造成不公平,英国土地发展权制度设计从公平观念出发,追求制度设计公平的价值目标。英国1947年《城乡规划法》规定,一切私有土地将来的发展权归国家所有,由国家独占,实行所谓的“土地发展权国有化”。土地发展权归国家所有,对所有人是公平的。英国土地发展权制度设计注重公平价值目标。

    与英国土地发展权制度不同,美国土地发展权制度的价值取向注重效率。在美国土地也主要为私人所有。在实行土地发展权制度之前,土地用途管制制度是美国政府管理土地的主要手段,政府对私有土地所有者规定严格的用途管制,但没有对私有土地所有者作任何补偿。私有土地所有者(主要是农地所有者)认为,政府土地用途管制制度不仅不公平,而且侵犯了他们私有财产权,因此缺乏保护农地的积极性。农地流失情况仍然很严重。土地用途管制制度不能奏效的重要原因是缺乏激励机制。土地发展权移转制度和土地发展权征购制度,都规定土地发展权归原土地所有者所有。在土地发展权归原土地所有者所有的制度条件下,无论土地发展权被政府征购,还是土地发展权转让给房地产开发商,农地所有者在继续耕种原土地的同时都能得到一笔可观的收入。这就大大激发了原农地所有者保护农地的积极性。不难看出,美国土地发展权制度设计注重效率的价值目标。

    (二)引入市场机制

    美国土地发展权从初始配置到今天已走过了近40年的历程,该制度遍及全美国,保护了大量农地和自然资源、生态环境。美国土地发展权制度成功的原因之一在于,引入市场机制,发挥市场经济手段,而不是政府的强制措施。

    从土地发展权征购制度来看,美国政府(主要是地方政府)是主要的参与主体之一。为了保护农地,防止城市对郊区的吞食,美国各级地方政府通过多种途径筹集资金,用筹集来的资金购买土地所有者的土地发展权,从而将需要保护的城市郊区农地的土地发展权掌握在政府手里。在土地发展权征购制度的运作中,从申请与初步审查、综合评估与价格确定到签约等环节无不引入市场机制,发挥市场经济手段的作用。

    从土地发展权移转制度来看,在土地发展权移转过程中,参与各方完全是普通的市场主体。为了加强对农地的保护,政府只规划转让区和受让区,土地发展权从转让区移转到受让区完全采用市场机制,由转让方和受让方协商确定土地发展权价格。土地发展权移转银行的运作也采用市场机制。土地发展权移转银行从规定的保护区内收购土地发展权,然后再将收购来的土地发展权卖给受让区进行高密度开发的土地开发商。土地发展权移转银行不仅起中介作用,而且有助于土地发展权市场的稳定。

    因此,无论从土地发展权征购制度来看,还是从土地发展权移转制度来看,美国土地发展权制度的运作引入了市场机制,通过市场经济手段予以调控,虽然政府也参与其中,但政府参与的手段是经济手段。

    (三)土地发展权的私权性

    在法律上,有公权与私权之分。区分公私权的意义在于确定权利的性质,从何种角度对权利进行法律规范,采用何种救济途径和程序保护等。在土地发展权归属模式上,存在土地发展权归国家或政府所有和土地发展权归原土地所有权人所有两种模式。不同的土地发展权归属模式,所反映的权利性质有所区别。土地发展权作为一项私权利纳入物权法或财产法体系,还是作为一项公权利归属其他权利体系,是一个值得重视与研究的问题。

    英国基于土地开发“涨价归公”的观念,实行所谓的“土地发展权国有化”,私人土地所有者的土地所有权不包含土地发展权,私人进行土地开发须向政府购买土地发展权。所不同的是,美国土地发展权实行归原土地所有者所有的模式,这充分体现了土地发展权的私权性。美国土地发展权移转和土地发展权征购尽管有一定判别,但都规定土地发展权归原土地所有者所有。原土地所有者无论是通过土地发展权移转将土地发展权转让给土地开发商,还是通过土地发展权征购将土地发展权出卖给地方政府,作为出让标的的土地发展权都是一种为原土地所有者所有的财产权。美国土地发展权的财产权属性反映其权利性质的私权性。这样的权利定性,既符合市场经济的基本要求,也符合国家的本质要求。市场经济条件下,私权是基本权利;市场经济条件下,调节的实施靠市场,调节的机制是竞争,实施调节的手段是利益的激励,调节所需信息的获取和传输主要是横向的。国家不是作为市场主体而设立的,而主要是作为政治组织而存在的。

    四、美国土地发展权制度对我国的启示

    研究美国土地发展权制度,并结合我国的具体情况加以借鉴,对我国土地权利体系的法制建设有着重要的意义。从美国土地发展权制度的论述中,可以得到以下几点有益的启示。

    (一)我国应当配置土地发展权

    土地权利体系的种类与形式是随着人类社会的发展和需要而愈加丰富多样的。二十世纪上半叶为了加强对土地,特别是耕地的保护,美国在实行土地用途管制制度的基础上,设置了土地发展权。土地发展权从土地所有权中分离出来,成为一项新的独立的土地权利,打破了二十世纪之前,土地权利体系建设只关注静态土地权利设置的传统,发展成为在关注静态土地权利设置的同时,亦关注动态土地权利的配置。这不仅丰富了土地权利体系的内容,推进了土地权利理论的发展,而且解决了土地使用性质变更而产生的发展性利益的分配和权利归属的现实问题。

    目前,我国土地特别是耕地的保护所面临的情况与美国当年配置土地发展权时的历史背景十分相似。但我国土地权利体系中还没有配置土地发展权。我国的土地使用权出让金不是土地发展权对价,土地使用权出让金在性质上是地租。“地租是土地使用权的价格———对于土地所有者来说,地租是出售一定时期的土地使用权所收取的价格,其经济实质是土地所有权在经济上的实现;对于土地使用者来说,地租是购买一定时期的土地使用权所付出的价格”。11 “不论地租有什么独特的形式,它的一切类型有一个共同点:地租的占有是土地所有权借以实现的经济形式”。12 我国土地征收补偿费也不包括土地发展权对价。土地征收补偿费共包括四部分:土地补偿费、安置补助费、土地上的附着物补偿费和青苗补偿费。上述四部分补偿费并不包括对土地发展权的补偿。13 随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善,城市化进程的加快,土地使用性质变更而凸显的发展性利益的分配和权利归属越来成为人们关注的话题。我国现行土地利用管理采用土地用途管制与年度占地计划相结合的管理模式,这种管理模式无法遏制土地违法行为,无法根本解决耕地的锐减。二十世纪八十年代以来,我国年度计划控制在一些地区几乎完全失效。因此,我国有必要借鉴美国配置土地发展权制度的经验,配置土地发展权,解决现实生活中现有土地权利制度不能解决的现实问题,推进我国土地权利体系的法制建设。

    可喜的是,我国已有地方开始实行类似美国土地发展权征购制度的做法。据2007年1月4日《羊城晚报》报道,广州市海珠区政府从农民手里租用了1200亩土地,建设农业生态公园。合同约定:由政府出资按每亩每年1500元向果农租地,租期10年;收益65%归果农,35%归政府,政府收益部分用于公园生态系统改造等。1200亩土地是广州市海珠区东南部万亩果园的一部分(共1.8万亩) ,该万亩果园有广州“南肺”和羊城“绿心”之誉。然而,这块生态湿地自上世纪九十年代以来饱受折磨:房地产开发、村民违章建房等,使得大量农业用地被侵占,果林面积锐减数千亩,水污染、病虫害加剧和果树老化,导致水果连年减产失收,果农陷于贫困。政府看到症结所在:土地在农民手上,让农民饿着肚子护林供氧,不现实也不应该。一位农民就曾直言不讳地告诉区领导:让市民呼吸新鲜氧气是好事,但我们也不能喝西北风吧———只能刨树建仓库出租! 为了加强广州“南肺”和羊城“绿心”的保护,于是有了上述政府向果农租地的举措。笔者认为,政府通过规划控制保护果林牺牲了果农的部分发展权;政府租地建生态公园,对果农的发展权进行补偿,是正确和务实之举。

    (二)土地发展权应纳入物权法体系

    世纪之交,我国正在进行物权法的起草工作,到2006年12月经过全国人大常委会7次审议的《中华人民共和国物权法草案征求意见稿》没有规定土地发展权。这是否意味着土地发展权不作为一项财产权纳入物权法体系,而是作为一项公权利归属其他权利体系呢? 回答这一问题首先要解决土地发展权的权利性质之定位问题。在土地发展权的权利性质上,美国法律规定,土地发展权同地上权、抵押权一样,作为一项财产权归属于原土地所有者所有。

    美国土地发展权的权利性质定位符合土地权利发展变化的一般规律。“所有权并非一个不变的概念,而是相对于争论中的特定法律程序变化的”。14 民法发展史表明:所有权的基本的形态,系个人独体所有权,即所有人个人对其财产排他地直接支配的权利。所谓所有权具有绝对性、排他性、全面性,准确地说只是个人独体所有权孤立和静止时的状况。15当所有物上存在他物权时,所有权的特性便发生了变化,其权能和特征已不再绝对的、排他的和全面的。当所有人变为复数时,这种个人独体所有权便成为共有权。法人制度产生以后,所有权又产生了新的突变,创设了法人所有权。随着建筑技术的进步,一栋楼房被区分为若干个部分时,又产生了建筑物区分所有权。当地下矿藏的开发利用为人们所重视时,采矿权又与土地所有权分离,产生了采矿权。当人们对土地的利用不限于土地表面时,又产生了空间权或地下空间权。总之,个人所有权、共有权、法人所有权、建筑物区分所有权、采矿权、空间权或地下空间权,都是所有权在不同历史时期发展变化的结果。所有权发展变化的一般规律表明,土地权利的设置必须随着社会经济的不断发展而有所变化。“无论政治的立法或市民的立法,都只是表明和记载经济关系的要求而已”。16现代物权法更重视土地利用权的地位和作用。在当今社会,土地权利已经远不仅指土地的所有权,土地权利制度的重心已经由土地的归属转移到土地的利用,因而在一定程度上摆脱了对土地所有制性质的讨论,转而关注土地资源的使用效率,以及土地收益的分配公平。17

    (三)我国土地发展权归属

    国外土地发展权归属存在两种完全不同制度模式:一是美国土地发展权归原土地所有权人所有的模式, 此种模式注重效率;二是英国土地发展权归国家或政府所有的模式,此种模式注重公平。我国可以借鉴美国土地发展权归属于原土地所有权人模式,规定土地发展权归原土地所有权人所有,也即国有土地的土地发展权归国家,农民集体土地的土地发展权归农民集体。这样的制度设计既能做到公平,又能产生效率。我国在土地所有权制度上只存在国有土地所有权和农民集体土地所有权,不存在土地归私人所有的情况。在土地发展权归属问题上,不存在国外因土地归私人所有而产生社会不公的条件。而且我国两种土地所有权分布存在地域界限,国有土地主要分布在城市市区,农民集体土地主要分布在农村和城市郊区。两种土地所有权存在地域界限,更进一步确保了土地发展权归土地所有权人所有不会产生社会不公平。

    如果实行土地发展权国有化就意味着农民集体或农民失去土地发展权,难以消除现行土地征收制度的缺陷,也根治不了农用地未经审批擅自改变为建设用地隐形市场交易。土地发展权归原土地所有权人所有的制度设计,在使广大农民得到土地发展权对价的同时,也激励广大农民更加珍惜土地,特别是保护耕地的积极性。土地一级市场的隐形市场将自动消失。国家亦不必投入巨大的行政管理成本来整顿土地一级市场的隐形市场,土地违法案件也会大大减少,其效率是极高的。由于国家主要是作为政治组织而存在的,而主要不是作为市场主体设立的。土地发展权作为一项财产权,不应由国家所有。计划经济之所以走向失败,原因就在于国家不可能掌握与经济有关的全部信息。全部信息的假定使计划经济最终被淘汰。早在2002年,我国市场经济发展程度已达69% ,按照国际公认的标准测定,我国是发展中的市场经济国家。18如果实行土地发展权国有化,其结果必然是土地发展权制度运行无法产生效率。

    从表面上看,实行土地发展权国有化,有利于国家通过掌控土地发展权,达到控制农民集体或农民擅自变更土地使用性质的行为,起到保护耕地的作用;其实不然,实行土地发展权国有化,不仅意味着由国家独享土地发展权的巨大经济价值,形成的结果是政府与民争利;而且也不符合土地发展权的制度功能,土地发展权的制度功能在于,规范土地使用性质改变而产生的发展性利益的分配和权利归属。实行土地发展权国有化与土地用途管制制度功能重叠,其结果仍然不能解决土地使用性质变更而产生的发展性利益分配和权利归属问题。

    长期以来,我国土地权利制度过分强调了国家与集体土地所有权的绝对性,忽略了其促进财产动态利用、资源优化配置的功能。随着经济社会的不断发展,土地上发生的关系越来越复杂。这些越来越复杂的关系又必须借助科学配置土地权利,健全土地权利体系来理顺和规范。土地发展权本身还是一个“年轻的”制度,正处在发展变化之中,制度设计的路径亦因国别背景的不同而有所差别。本文的研究思路即在于以中国学者的眼光,探讨美国土地发展权制度及对我国的启示。

 
 
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