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如何区分非法批地和非法转让
          作者:张东芹 来源:中国土地矿产法律事务中心  发布时间:2012/8/26 20:22:17
 

2003年3月,甲镇政府以行政命令的方式,征用了本镇乙村耕地10亩,并签定了征地补偿协议。甲镇政府对此块土地进行平整后,兴建了一座化工厂,该化工厂为甲镇所属的乡镇企业,有独立的法人资格。2007年5月,该化工厂破产,厂房一直闲置。2007年底,甲镇政府招商引资引进丙厂,甲镇政府将原化工厂使用的土地以及厂房租赁给丙厂使用,租期10年。2008年7月,当地国土资源局巡查发现后,对此违法案件进行了调查取证,但不知如何处罚。


    【疑惑】
    1、甲镇政府批准使用乙村土地的行为是非法批地还是非法转让?如何处罚?
    2、丙厂的用地行为是按照非法转让处罚还是非法占地进行处罚?

    【分析】
    关于甲镇政府的违法行为性质。判断甲镇政府的违法行为是非法批地还是非法转让,关键是要区分两种违法行为的主体和表现形式。
非法批地行为,是指违反土地管理法律法规的规定,非法批准征收、使用或占用土地行为。根据《土地管理法》第七十八条的规定,非法批地主要有四种情形:一是无权批准征收、使用土地的单位和个人非法批准征收、占用土地;二是超越批准权限非法批准占用土地;三是不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地;四是违反法律规定的程序非法批准占用、征收土地。
    非法转让土地行为,是指违反土地管理法律法规的规定,以各种形式非法转让建设用地使用权的行为。从转让类型看,可以把非法转让土地归纳为三种情形:一是未经批准,非法转让以划拨方式取得的建设用地使用权;二是不具备法定条件,非法转让以出让等有偿方式取得的建设用地使用权;三是违反《土地管理法》第六十三条的规定,买卖、转让农民集体所有的土地用于非农业建设的行为。
    非法批地与非法转让土地行为的区别主要表现在以下几个方面:
    一是违法主体不同。非法批地是国家机关及其工作人员徇私舞弊,滥用职权,违法法律规定批准征收、使用或占用土地的行为,违法主体是国家机关及其工作人员。非法转让土地是土地所有权人或者使用权人违法法律规定,买卖或者非法转让土地所有权或者建设用地使用权的行为,违法主体可以是企业、事业单位,也可以是个人。
    二是表现形式不同。非法批地是国家机关及其工作人员利用职权,以行政命令的方式,要求原土地所有权人或者使用权人交付土地的行为。非法转让土地是转让方与受让方作为平等民事主体,在平等自愿基础上达成转让土地协议,但转让行为违反了土地管理法律法规规定。
    三是处罚方式不同。非法批准占用、征收土地的,其批准文件无效,对非法批准占用、征收土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分。非法转让土地的,没收违法所得,并根据是否符合土地利用总体规划,作出限期拆除或者没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施。
    根据《土地管理法》第四十五条的规定,征收土地由国务院和省级人民政府批准,其他任何国家机关没有征地批准权限。本案中,甲镇政府作为政府机关,虽没有征地批准权限,却通过行政命令的方式,与乙村签订征地补偿协议,征收乙村土地,用于兴建乡镇企业,实质上是实施了批地行为,应当是一种非法批地行为。对甲镇政府的行为,应当根据《土地管理法》第七十八条的规定进行处罚。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依照《违反土地管理规定行为处分办法》(监察部、原人事部、国土资源部令第15号)第五条“行政机关及其公务员违反土地管理规定,滥用职权,非法批准征收、占用土地的,对有关责任人员,给予记过或者记大过处分;情节较重的,给予降级或者撤职处分;情节严重的,给予开除处分”的规定,给予行政处分。
    关于丙厂的行为是非法受让土地还是非法占地。由于甲镇政府的行为是非法批准征收行为,其批准文件无效,化工厂所占土地应当归还乙村所有。根据《土地管理法》第六十三条的规定,农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。丙厂未经批准租赁化工厂土地用于非农业建设,应当是非法占地行为,根据《土地管理法》第七十六条的规定进行处罚。

 
 
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